Les finances de la Confédération dans le miroir de l’histoire
L’histoire des finances publiques est marquée par la prédominance des cantons, dont l’influence transparaît dans la législation fédérale, et plus particulièrement au niveau du financement et de l’utilisation du budget de la Confédération. L’économiste allemand Georg Schanz (1890) décrivait déjà le fédéralisme suisse comme un laboratoire d’expérience avant-gardiste. L’étude historique des finances de la Confédération révèle aussi la pertinence de la loi de Popitz sur la force d’attraction de l’État central et donc le glissement permanent des rapports de force entre la Confédération et les cantons1.
Les premières ébauches d’une politique budgétaire à l’échelle de la Suisse sont antérieures à la naissance de la Confédération en 1848. Lorsque l’invasion française précipita la chute de l’ancienne Confédération, Hans Conrad Finsler devint le premier ministre des Finances de la toute nouvelle République helvétique (1798–1799). Par la loi du 23 avril 1798, la fortune des cantons fut transférée à la République, sachant qu’après l’intervention française, il ne restait plus grand-chose dans les trésors publics2. Finsler proposa de remplacer la dîme par un système de prélèvements moderne comprenant des impôts sur la fortune et sur les successions, des droits de mutation et de timbre, des taxes sur les produits de luxe et les boissons3.Le principe d’une politique budgétaire unique fit long feu, tout comme la République helvétique. En effet, l’idée d’un État central comme d’un système fiscal centralisé fondé sur les principes de la généralité et de la proportionnalité de l’imposition de la fortune et des revenus des contribuables (principe de l’imposition selon la capacité contributive) tranchait trop nettement avec les idées qui prévalaient jusque-là. Sous l’Acte de Médiation, les compétences fédérales furent limitées et confiées à la Diète fédérale, donc restituées aux cantons. Chaque canton rétribuait lui-même ses députés. Les autres dépenses fédérales étaient financées par les contingents d’argent des cantons, tandis que la rémunération du directeur de la Diète, le Landammann, et celle des deux fonctionnaires de la chancellerie fédérale étaient prises en charge par les cantons directeurs.
Surcharge budgétaire: premières mises en garde du Conseil fédéral
L’instauration de l’État fédéral alla de pair avec l’établissement d’un budget fédéral dès 1849, mais la mise en place d’une politique budgétaire fédérale au sens propre du terme ne se fit que progressivement. Les compétences attribuées à la Confédération concernaient notamment l’armée et, dans le domaine des affaires civiles, les grandes corrections des cours d’eau, la construction de routes dans les Alpes ainsi que, en 1854, la création de l’École polytechnique fédérale. Toutes ces dépenses furent financées par les droits de douane, qui passèrent intégralement sous la souveraineté de la Confédération, ainsi que par la régale des postes.La révision de la Constitution en 1874 permit à la Confédération, désormais autorisée à prélever la taxe d’exemption du service militaire, d’étoffer quelque peu ses bases de financement. Les recettes tirées des droits de douane augmentèrent quant à elles régulièrement jusqu’en 1914 avec l’intensification du trafic de marchandises. Cependant, le budget fédéral souffrait déjà d’une surcharge structurelle, ce qui contraignit le Conseil fédéral à mettre en garde les deux Chambres lors des délibérations sur le budget. Ainsi, le ministre des Finances alors en poste exhorta les parlementaires à mettre un terme à la surenchère et à la course effrénée aux nouvelles dépenses qui caractérisaient les débats sur le budget et nombre de postulats. Il les avertit que, en l’absence de nouvelles sources de recettes, il faudrait procéder à des coupes claires4.
Imminence de la guerre et crise économique mondiale
En matière de politique budgétaire, la Confédération n’était pas prête à affronter la Grande Guerre de 1914–1918, bien que les tensions politiques aient été perceptibles depuis plusieurs années. Les dépenses de la Confédération augmentèrent massivement: la défense nationale, l’approvisionnement en matières premières et le chômage furent des défis inédits pour la politique budgétaire5. Étant donné que la guerre avait fortement réduit le produit des droits de douane – principale source de revenus de la Confédération –, ce fut la Banque nationale suisse (BNS) qui prit le relais. Elle se définissait comme une «banque de guerre, dont la tâche principale était d’escompter les bons du Trésor de la Confédération et les effets des Chemins de fer fédéraux»6. La Suisse connut une forte inflation, et l’indice des prix à la consommation passa de 100 au début de la guerre à 204 à la fin des hostilités. Ce n’est qu’en 1916/17 que de nouvelles recettes vinrent renflouer les caisses de l’État, grâce à la perception d’un impôt de guerre non renouvelable – le premier impôt fédéral direct sur le revenu et la fortune –, qui fut accepté en votation populaire du 6 juin 1915. Plus tard vinrent s’y ajouter un impôt sur les bénéfices de guerre et des droits de timbre fédéraux permanents. Le Conseil fédéral s’accommoda des déficits budgétaires consécutifs aux années de guerre sans commentaires ou presque (voir graphique 2), alors que la question de la pertinence de la politique mise en œuvre par la banque centrale donna lieu à une large controverse7.Le passage, à la fin des hostilités, à l’élection du Conseil national à la proportionnelle (1919) n’entraîna pas uniquement de profonds changements dans les rapports politiques au niveau fédéral. Il donna également lieu, au plan de la politique budgétaire, à d’intenses discussions sur de nouveaux projets fiscaux et modèles d’assurances sociales. Toutefois, ces projets n’aboutirent pas. Le produit des droits de douane enregistrant une hausse aussi forte qu’inattendue, les comptes de la Confédération renouèrent en effet, dès 1924, avec les chiffres noirs (voir graphique 1).La situation se dégrada à nouveau à partir de 1929: le budget de la Confédération fut lui aussi mis à mal par la crise économique mondiale. Les milieux dirigeants du pays estimèrent alors que l’équilibre budgétaire passait par des efforts d’économie et des recettes supplémentaires, ainsi que par le maintien de l’étalon-or. On assista à un débat au sujet de la «politique déflationniste», qui se termina par une dévaluation du franc suisse de 30% le 26 septembre 19368.Face au spectre d’une nouvelle guerre, la politique budgétaire prit un nouveau tournant: des crédits destinés à renforcer la défense nationale furent votés, et on introduisit, pour les couvrir, un «impôt compensatoire» sur le chiffre d’affaires des grossistes. Un projet de réforme en profondeur des finances fédérales, qui visait à instaurer une base constitutionnelle pour les impôts introduits au titre du droit de nécessité, fut rejeté en 1938, tout comme le concept d’un «frein au dépenses».
De nouvelles ressources fiscales
Les années de guerre (1939–1945) grevèrent lourdement les comptes fédéraux (voir graphique 2). Les fonds alloués à la défense nationale représentèrent à eux seuls 8,2 milliards de francs. La quote-part des dépenses passa quasiment du simple au double, soit de 10% à peine à quelque 19% du produit national de l’époque. Soucieux de ne pas répéter ses erreurs de politique budgétaire des années 1914–1918, le Conseil fédéral décida, le 12 janvier 1940, sur la base des pouvoirs extraordinaires qui lui avaient été conférés, la perception d’un impôt sur les bénéfices de guerre destiné à financer les charges spéciales. D’autres sources de recettes vinrent s’y ajouter rapidement: deux contributions uniques au titre de sacrifice pour la défense nationale, une contribution à la défense nationale due par les personnes quittant la Suisse, un impôt sur les produits de luxe, l’impôt pour la défense nationale, l’impôt sur le chiffre d’affaires et, comme mesure d’accompagnement de l’amnistie fiscale de 1944, l’impôt anticipé. Ces trois derniers instruments fiscaux constituèrent par la suite le fondement de l’État providence9.La Confédération se procura les capitaux nécessaires par le biais de crédits, tant et si bien que la dette publique atteignit la somme de 8,7 milliards de francs en 1947, soit l’équivalent de près de 60% du produit national (voir graphique 3). Ernst Wetter, le Conseiller fédéral alors à la tête du Département fédéral des finances, fit certes part de ses réticences faces aux nombreuses demandes de crédit émanant de la direction de l’armée, mais céda finalement sous la pression des faits.
Après-guerre: échec de l’instauration d’un régime financier séparant fiscalités fédérale et cantonales
La politique budgétaire de l’après-guerre fut marquée par les efforts déployés par le Conseil fédéral en vue d’ancrer de manière permanente dans la Constitution les sources d’impôts instaurées pendant les années de guerre sur la base de ses pleins pouvoirs. Les milieux scientifiques et économiques, les partis, la presse et les autorités espéraient, dans un premier temps, voir émerger une définition nouvelle et durable de l’autonomie financière ainsi qu’une délimitation claire entre les ressources de la Confédération et celles les cantons. Or, dans son message du 22 janvier 1948, le Conseil fédéral se contenta de proposer la poursuite du régime des pleins pouvoirs: outre les droits de timbre et les impôts sur le tabac et sur le chiffre d’affaires, il préconisa la perception d’un impôt sur le revenu et d’un impôt sur la fortune. Comme ce projet fut rejeté en votation populaire du 4 juin 1950, les politiques ne purent que s’accorder sur la prorogation du régime fiscal en vigueur.Stimulées par la reprise conjoncturelle, les recettes fiscales et, plus particulièrement, l’impôt pour la défense nationale ainsi que celui sur le chiffre d’affaires enregistrèrent une progression bien supérieure aux attentes. Aussi le gouvernement ne fut-il soumis à aucune pression pour retrouver le niveau de dépenses de l’avant-guerre. Au contraire, il décida même d’en introduire de nouvelles, notamment pour assainir les CFF et pour financer l’AVS, qui était entrée en vigueur le 1er janvier 1948. L’effet de déplacement ou de cliquet des dépenses publiques décrit plus tard par Peacock et Wisemann (1961), à savoir qu’à chaque crise les dépenses augmentent par palier, se vérifia ainsi une nouvelle fois pour la Suisse. Finalement, la Confédération réussit, durant la période de l’après-guerre, à équilibrer ses comptes financiers pendant de nombreuses années. Malgré les efforts réitérés en vue d’instaurer un régime financier solide, aucun projet susceptible de rallier la majorité autour d’une véritable réforme financière basée sur des entités fiscales séparées pour la Confédération et les cantons ne vit le jour.
Une politique budgétaire au service de la stabilisation de la conjoncture?
Contrairement aux années Trente, la Confédération se concentra, après la Seconde Guerre mondiale, sur une politique anticyclique pour stabiliser la conjoncture. Elle entendait tirer les leçons des erreurs com-mises en matière de politique budgétaire et économique durant la crise économique. L’article économique et conjoncturel introduit en 1947 et en 1978 dans la Constitution fédérale (art. 31quinquies Cst.) ainsi que la réorientation constitutionnelle des finances de la Confédération (art. 42bis Cst.) de 1958 servirent de base10. Déjà dans son message relatif au compte d’État 1951, le Conseil fédéral énonçait que, globalement, l’État doit dégager des excédents en période de plein emploi et plutôt s’endetter en période de récession11. Pour faire face à la profonde crise économique consécutive au choc pétrolier, au cours de laquelle le produit national de la Suisse recula de plus de 7% (entre 1974 et 1976), les responsables de la politique économique mirent en œuvre trois programmes de création d’emplois. Ceux-ci furent suivis d’autres plans de stabilisation durant les récessions de 1978, 1982, 1991, 1993, 2003 et 2008/200912.Une politique budgétaire coordonnée et anticyclique basée sur les théories de Keynes (1936) ne fut jamais vraiment possible en Suisse, étant donné le haut degré d’autonomie des cantons, le rapport particulier des citoyens avec la démocratie directe et le financement ciblé et lié au but des prestations publiques qui en découlent. Les avantages et les inconvénients en furent par la suite amplement discutés dans la littérature scientifique13. Cela étant, la politique budgétaire menée au cours des 60 dernières années n’a pas démérité par ses effets stabilisateurs. Celle de la Confédération a été anticyclique lors de chaque récession; les cantons agirent de même durant un peu plus de la moitié des années de récession, en s’impliquant de plus en plus14.
La RPT et le passage à une politique budgétaire fondée sur des règles
La politique budgétaire actuelle de la Confédération s’articule autour de deux projets majeurs: la réforme de la péréquation financière (RPT) et le frein à l’endettement. La RPT est en vigueur depuis le 1er janvier 2008. Le système de transferts entre la Confédération et les cantons appliqué jusqu’à la fin de 2007 était un produit de l’histoire que le Conseil fédéral avait déjà tenté à maintes reprises de réformer: ainsi, en 1938, une commission d’experts avait soumis un projet de nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Aucune délimitation claire n’ayant toutefois pu être trouvée, le projet ne déboucha sur aucune réforme digne de ce nom15. L’article sur l’encouragement de la péréquation financière fut finalement ancré dans la Constitution en 1958 (art. 42ter Cst.). Au fil des ans, il en résulta une centralisation croissante des tâches étatiques. Le fédéralisme d’exécution relatif aux tâches et aux financements communs de la Confédération et des cantons entraîna un affaiblissement progressif de la responsabilité en matière de tâches et de recettes et multiplia les tentations débouchant sur un emploi inefficace des moyens alloués.S’agissant de l’équivalence fiscale des prestations publiques, la RPT a permis de désenchevêtrer les tâches et les compétences entre la Confédération et les cantons et donc de créer les bases nécessaires à une exécution des tâches efficace. Ce système de péréquation entièrement nouveau a, en outre, permis de corriger les effets pervers de l’ancienne péréquation financière. Il a, pour l’essentiel, remplacé les suppléments péréquatifs affectés par des contributions à libre disposition. Cependant, l’efficacité du nouveau système dépendra en grande partie des taux d’absorption marginaux auxquels les cantons devront faire face sur la base de la péréquation horizontale des ressources. Si la capacité économique d’un canton augmente légèrement du fait de l’implantation de nouvelles entreprises et que cela influence positivement l’indice des ressources, ce canton devra verser un montant légèrement supérieur à la péréquation horizontale des ressources ou, s’il est bénéficiaire, percevra une subvention légèrement inférieure. Il devient ainsi moins tentant de jouer sur la base d’imposition16. Depuis que le peuple et les cantons ont voté sur la RPT le 28 novembre 2004, le principe de l’équivalence fiscale a été à maintes reprises violé, par exemple dans le cadre de la politique de formation ou familiale. Le principe de la péréquation et de la redistribution continue donc de primer la question de l’attribution appropriée des compétences en matière de dépenses et de recettes.Le frein à l’endettement introduit en 2003 à l’échelle fédérale en vue de soumettre la politique budgétaire à des règles avait aussi été précédé de plusieurs tentatives. Des projets visant à réduire les dépenses avaient déjà été soumis au peuple en 1953, 1956 et 1974, pour être systématiquement rejetés. Étant donné les effets peu concluants du frein aux dépenses adopté en 1995, les politiques remirent l’ouvrage sur le métier et présentèrent un projet abouti qui fut accepté le 2 décembre 2001 à une majorité de 85% des voix17. Les expériences des cantons – Saint-Gall, dès 1929, avait introduit avec succès des règles budgétaires – servirent de base conceptuelle. La diminution de l’endettement public observée ces dernières années est due non seulement à l’évolution conjoncturelle favorable, mais aussi et surtout au frein à l’endettement et à son application, qui a nécessité deux programmes d’allègement budgétaire (PAB03 et PAB04). Depuis 2004, le déficit de la Confédération a ainsi pu être réduit de 13 milliards de francs. En vigueur depuis le début de 2010, la règle complémentaire au frein à l’endettement, qui porte sur les dépenses extraordinaires de la Confédération, doit éviter une augmentation incontrôlée de l’endettement.Il est encore trop tôt pour se prononcer sur la capacité du frein à l’endettement à assainir durablement le budget de la Confédération. Une fois la crise financière et économique surmontée, les efforts de stabilisation conjoncturelle pourront être abandonnés pour redonner la priorité aux mesures visant la durabilité du taux d’endettement. Les années à venir seront donc une véritable épreuve du feu pour la politique budgétaire suisse et sa réglementation18.
Graphique 1 «Recettes et dépenses de la Confédération, 1920–2010»
Graphique 3 «Évolution des dettes dans quelques pays, 1920–2010»
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