Herausforderungen und systemische Wirkungen der ÜoeB-Revision: Hin zu einem neuen Paradigmenwechsel?
Das öffentliche Beschaffungswesen wird gegenwärtig durch das plurilaterale WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (ÜoeB) aus dem Jahr 1994 geregelt. Der Inhalt dieses Übereinkommens wird seit mehreren Jahren revidiert. Dabei geht es darum, dessen Geltungsbereich zu erweitern und das Übereinkommen an die grössere Zahl der Signatarstaaten sowie an die neuen Realitäten in der Praxis anzupassen. In diesem Artikel werden verschiedene offene Fragen in den Verhandlungen diskutiert und einige mögliche systemische Auswirkungen der Revision, die erheblich sein könnten, untersucht. Die Verhandlungen sind bedeutenden Kräften und Trends unterworfen, welche den Abschluss entweder behindern oder begünstigen können.1
Der Geltungsbereich des 1947 abgeschlossenen Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Gatt) erstreckte sich nicht auf das öffentliche Beschaffungswesen, das im Rahmen der Tokio-Runde (1976 bis 1979) erstmals Gegenstand von Verhandlungen gewesen ist. Deren Abschluss ermöglichte 1981 das Inkrafttreten des ersten ÜoeB. Trotz seines eher eingeschränkten Geltungsbereichs2 war das Übereinkommen ein wichtiger Schritt nach vorne. 1987 wurde es geändert, während parallel zur Uruguay-Runde neue plurilaterale Verhandlungen geführt wurden. Das derzeitige ÜoeB wurde 1994 abgeschlossen und trat 1996 in Kraft. Es weist einen deutlich erweiterten Geltungsbereich3 auf. Diesbezüglich stellt es eine Änderung zur ursprünglichen Zielsetzung dar, die darauf ausgerichtet war, das öffentliche Beschaffungswesen strengen, international geltenden Regeln zu unterstellen.Wie in Artikel XXIV.7b des derzeitigen ÜoeB vorgesehen, haben sich die Signatarstaaten verpflichtet, ab 1998 weitere Verhandlungen zu führen, um «dieses Übereinkommen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit zu erweitern und zu verbessern».4 Zwölf Jahre danach haben die Verhandlungsführer einen recht weiten Weg zurückgelegt. Auf diesem Weg wurden zwar zahlreiche wesentliche Zwischenziele erreicht, doch konnten die Verhandlungen bislang nicht zum erhofften Abschluss gebracht werden.
ÜoeB-Revision: Anpassung an die Realitäten des 21. Jahrhunderts und raschere Erweiterung
Die Globalisierung und insbesondere die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) haben in den letzten zwei Jahrzehnten die Wirtschaft und den Handel tiefgreifend verändert. Die Regulierungen im Welthandel müssen deshalb regelmässig überprüft werden. Wenn die Governance-Strukturen nicht laufend angepasst werden, besteht die Gefahr, dass sie mit der Zeit nicht mehr zweckmässig sind und schliesslich überflüssig werden.Mit der vorläufigen Verabschiedung5 des revidierten ÜoeB-Textes im Dezember 2006 hatten die Vertragsparteien die geduldig durchgeführten Aktualisierungs- und Abänderungsarbeiten abgeschlossen. Der revidierte Text ist sowohl funktioneller als auch flexibler und trägt den neuesten Entwicklungen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge Rechnung. Dazu gehört insbesondere die immer wichtigere Rolle von Online-Beschaffungen («E-Procurement»). Ein hoher Stellenwert wird im revidierten Text auch den Good-Governance-Praktiken eingeräumt, auf deren Bedeutung im Rahmen der Strategien zur Bekämpfung der Armut und zur Förderung der Entwicklung regelmässig hingewiesen wird.6 So wird zum ersten Mal in einem Entwurf eines WTO-Übereinkommens direkt Bezug auf die Bekämpfung von betrügerischen Praktiken und Korruption genommen.7Wichtigster Teil des revidierten ÜoeB ist – aus systemischer Sicht – zweifellos jener, der die besondere und differenzierte Behandlung zugunsten der Entwicklungsländer regelt. Im Vergleich zum ÜoeB von 1995 wurde dieser Teil beträchtlich ausgebaut und präziser ausgestaltet. Die Vertragsparteien sind bereit, «die Entwicklungs-, Finanz- und Handelsbedürfnisse der Entwicklungsländer, vor allem der am wenigsten entwickelten unter ihnen», gebührend in Betracht zu ziehen.8 Sie anerkennen, dass die Bedürfnisse in Bezug auf eine besondere und differenzierte Behandlung von Land zu Land unterschiedlich sind. Sie räumen den Entwicklungsländern sogar die Möglichkeit ein, eine oder mehrere Übergangsmassnahmen zu ergreifen oder beizubehalten, sofern ein Übereinkommen getroffen werden kann.9 Diese Öffnung gegenüber den Entwicklungsländern gehört zur Strategie der Mitgliedstaaten des ÜoeB. Mittelfristig soll der Prozess der Ausdehnung des Übereinkommens auf weitere WTO-Staaten beschleunigt werden.10Die Verhandlungen über den Inhalt des Übereinkommens können bekanntlich nicht unilateral geführt werden.11 Dass gegenwärtig Schwierigkeiten bestehen, das ambitiöse Ziel einer Ausdehnung des Geltungsbereichs des ÜoeB zu erreichen, ist deshalb verständlich.
Ausdehnung des Geltungsbereichs: Ein politisch sehr heikles Ziel
Im Zusammenhang mit der Ausschreibung von öffentlichen Aufträgen bestehen heute immense Herausforderungen und in vielen Fällen grosse Widerstände. Dazu tragen folgende Faktoren bei: die grosse wirtschaftliche Bedeutung des öffentlichen Beschaffungswesens, seine strategische Relevanz für die Funktionsweise der Staaten und der Druck, die öffentlichen Mittel effizient zu verwenden.12 Das grösste Hindernis bei der vorliegenden Revision ist denn auch die Erweiterung des Geltungsbereichs des ÜoeB in Bezug auf den Marktzugang.Mit den Verhandlungen werden auf der Grundlage der im Jahr 2004 verabschiedeten und im Jahr 2005 geänderten Modalitäten13 zwei voneinander abhängige Ziele verfolgt: Der Geltungsbereich des Übereinkommens soll auf der Grundlage der Gegenseitigkeit zwischen allen Vertragsparteien so weit wie möglich erweitert werden, wobei die Bestimmungen zu berücksichtigen sind, die sich auf die Entwicklungsländer beziehen; diskriminierende Massnahmen und Praktiken, welche offene Beschaffungsverfahren verzerren, sind zu vermeiden.14 Über diese Ziele soll zwar in erster Linie auf bilateraler Ebene verhandelt werden. Auf plurilateraler Ebene sollen aber eine ganze Reihe von systemischen Fragen behandelt werden, was als Ausdruck der hohen Ambitionen, welche die Signatarstaaten des ÜoeB hegen, zu werten ist. Nach Auffassung aller Vertragsparteien sollten die Verhandlungen über die Erweiterung des Geltungsbereichs bis Ende 2006 abgeschlossen sein. Gut drei Jahre danach kann festgehalten werden, dass die Schwierigkeiten unterschätzt wurden: die verhältnismässig ungleiche Beteiligung an den gemeinsamen Anstrengungen,15 die erheblichen Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die Zielsetzung und die Erwartungen, die politischen Sachzwänge. Schliesslich führten die Wirtschaftskrise und die von einigen Staaten dagegen ergriffenen Massnahmen endgültig zu Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten. Die daraus resultierende Krise hatte indessen den Vorteil, dass sie die Fantasie der Delegationen anregte und aufzeigte, dass eine unnachgiebige Haltung nur eine Blockade – und damit eine Gefährdung der bereits erzielten bedeutenden Fortschritte – zur Folge haben würde. Überdies ist die politische Bedeutung der Beitritte in den letzten zwei Jahren offensichtlicher geworden.16 Vor diesem Hintergrund ist den Vertragsparteien des ÜoeB bewusster geworden, dass eine längere Stagnationsphase oder gar ein Scheitern der Verhandlungen ohne Zweifel Auswirkungen auf die geografische Ausweitung des ÜoeB hätte.Ein Scheitern der Verhandlungen würde mit hoher Wahrscheinlichkeit den revidierten Text des ÜoeB gefährden,17 auf den sich die Vertragsparteien im Dezember 2006 geeinigt hatten. Damit würde auch ein interessantes Modell für die neu hinzukommenden Staaten wegfallen. Welcher Staat möchte schon einem Übereinkommen beitreten, das in der Praxis gegenwärtig überholt ist? Daher müssen die Mitgliedstaaten des ÜoeB mit vereinten Kräften grosse Anstrengungen unternehmen, um gemeinsam auf die Zielgerade einbiegen zu können. Zunächst wird nun die wachsende Bedeutung der geografischen Ausdehnung des Übereinkommens diskutiert, um anschliessend auf die Verhandlungen über die Revision des Textes von 1994 und die für die Signatarstaaten im Jahr 2010 geltenden Fristen einzugehen.
Beitritte zum Übereinkommen – bedeutende Kraft für die Umgestaltung
Seit seinen Anfängen wurde das ÜoeB – zum Teil gerechtfertigterweise – als «Klub der reichen Länder» betrachtet, wo in erster Linie die entwickelten WTO-Mitglieder zusammengeschlossen sind.18 Dieses Bild ändert sich, wenn vermehrt Entwicklungsländer und sogar am wenigsten entwickelte Staaten dem ÜoeB beitreten. Die Vertragsparteien des ÜoeB hoffen, den Rhythmus der Beitritte zum Übereinkommen mit Hilfe von entsprechenden Bestimmungen im revidierten Text mit der Zeit zu beschleunigen. Diese Entwicklung hat denn auch bereits eingesetzt. Einige WTO-Mitglieder stellen in ihrer jeweiligen Region ihren Pioniergeist unter Beweis und verhandeln aktiv über ihren Beitritt zum ÜoeB.19 Andere begnügen sich vorläufig mit dem Beobachterstatus im Ausschuss für öffentliches Beschaffungswesen, um sich mit den Arbeiten vertraut zu machen und den Beitrittsprozess vorzubereiten.20China ist aufgrund seiner Grösse, seines ausserordentlich starken Wachstums und der wirtschaftlichen Bedeutung seines öffentlichen Beschaffungswesens für die Vertragsparteien des ÜoeB von besonders grossem Interesse. Ein Teil der öffentlichen Aufträge Chinas wird künftig ausgeschrieben und damit dem Wettbewerb geöffnet.21 Die Aussicht, dass eine solche wirtschaftliche Supermacht mittelfristig dem ÜoeB beitritt, ist mit zahlreichen systemischen Konsequenzen verbunden, von denen einige bereits spürbar sind. So hat das Interesse für das ÜoeB und seine Bestimmungen unter den anderen Schwellenländern weltweit und insbesondere in Asien signifikant zugenommen.22 Ebenso herrscht unter den für das ÜoeB zuständigen Verhandlungsführern der Eindruck, dass der «Preis für den Eintritt in den Klub» beträchtlich ansteigen wird, wenn China sein Beitrittsverfahren abgeschlossen hat.23 Dieselbe Entwicklung war in den letzten Jahren in Bezug auf den Beitritt zur WTO zu verzeichnen.Die schwere Krise, die sich gegenwärtig weltweit bemerkbar macht, wird für die Erweiterung des ÜoeB mittelfristig zweifellos positive Auswirkungen haben. Denn die Staaten konzentrieren sich angesichts der Wirtschaftskrise zwangsläufig wieder hauptsächlich auf wirtschaftliche Fragen. Die verabschiedeten Massnahmen zur Ankurbelung der Konjunktur umfassen zahlreiche umfangreiche Arbeiten zur Modernisierung der Infrastrukturen. Gegenwärtig ist das ÜoeB das einzige Instrument, das seine Signatarstaaten vor den teilweise zu verzeichnenden Versuchen zur protektionistischen Diskriminierung schützt. Dies ist auch vielen WTO-Mitgliedern nicht entgangen.Schliesslich ist davon auszugehen, dass das immer dichtere Netz von Freihandelsabkommen (FHA) und anderen regionalen Abkommen (RA), die auch Bestimmungen zum öffentlichen Beschaffungswesen enthalten,24 ebenfalls eine Zunahme der Gesuche für einen Beitritt zum ÜoeB zur Folge haben wird. Wenn im Rahmen von bilateralen oder regionalen Verhandlungen Reformen umgesetzt, die massgebenden rechtlichen Bestimmungen geändert oder revidiert und die öffentlichen Aufträge dem Wettbewerb geöffnet werden, sind diese Staaten de facto weitgehend «ÜoeB-kompatibel». Die politischen Verantwortlichen sind vielfach vor die Frage gestellt, weshalb die gemachten Konzessionen nicht auch auf andere Staaten ausgedehnt werden sollen. Denn damit kann der betreffende Staat vom Schutz der im ÜoeB enthaltenen rechtlichen Bestimmungen und von den Möglichkeiten profitieren, die mit den von den Vertragsparteien eingeräumten Konzessionen verbunden sind.Alle diese Umstände legen die Schlussfolgerung nahe, dass das ÜoeB vor einer substanziellen Erweiterung und tiefgreifenden Veränderung steht,25 die mittel- oder langfristig zu einer Multilateralisierung des Übereinkommens führen dürfte. Dies wird natürlich erheblich beschleunigt, wenn es den Vertragsparteien gelingt, ihre Meinungsverschiedenheiten zu überwinden und die Revision des ÜoeB relativ schnell – d.h. während des laufenden Jahres – zum Abschluss zu bringen.
2010 – ein günstiges Jahr für den Abschluss der Revision
Die Vertragsparteien sind sich sowohl der systemischen Vorteile im Zusammenhang mit einem Abschluss der Revision des Übereinkommens als auch der Risiken einer Blockade oder eines Scheiterns der Verhandlungen bewusst. Vor diesem Hintergrund scheinen sie die Arbeiten im laufenden Jahr intensivieren zu wollen, um zu einer Einigung zu gelangen, dank der sie die Revision noch in diesem Jahr abschliessen können. Aus Sicht des Präsidiums des Ausschusses für öffentliches Beschaffungswesen ist der festgelegte Zeitplan ambitiös, aber durchaus realistisch. Es sind zwar noch recht viele schwierige Probleme zu lösen, doch die Hindernisse scheinen überwindbar zu sein. Dies gilt sowohl in Bezug auf die Dynamik der Verhandlungen als auch hinsichtlich der Substanz.Um die Verhandlungen tatsächlich zum Abschluss zu bringen, ist hingegen ein markanter «Tempowechsel» der Vertragsparteien erforderlich. Sie müssen ihre Anstrengungen verstärken, Kompromisse zu finden und die Gräben zuzuschütten, die gegenwärtig etwa bezüglich der Schlussklauseln des revidierten ÜoeB-Textes oder bei der Ausdehnung des Geltungsbereichs des Übereinkommens noch bestehen. Gerade beim letztgenannten Punkt ist es wichtig, dass jede Delegation eine letzte Anstrengung unternimmt, um den Wert des Gesamtpakets so weit wie möglich zu steigern.26 Da das Ergebnis einer Verhandlung zwangsläufig nicht perfekt sein kann, ist es wichtig, dass jene Punkte, bei denen keine befriedigende Lösung gefunden wurde, in eine Überprüfungsklausel integriert werden können. Auf diese Weise ist gewährleistet, dass die offenen Fragen in näherer oder fernerer Zukunft angegangen werden. Schlussendlich sind − wie bei allen zwischenstaatlichen Verhandlungen, bei denen viel auf dem Spiel steht − eine tatsächliche Mitwirkung sowie schwierige und oft einschneidende politische Absprachen erforderlich, damit die letzten «schwierigen technischen Passagen» überwunden werden können.
Das ÜoeB als Herzstück der multilateralen Handelsregulierung
In unserer immer stärker vernetzten und globalisierten Welt kann die Menschheit die grossen gemeinsamen Herausforderungen zunehmend nur noch mit globalen Lösungen bewältigen. Vor diesem Hintergrund ist eine stärkere und effizientere multilaterale Steuerung erforderlich. Das ÜoeB ist diesbezüglich zweifellos eine tragende Säule, aber auch ein Versuchslabor. Bei den Verhandlungen über die Schaffung des multilateralen Handelssystems nach dem Zweiten Weltkrieg war das öffentliche Beschaffungswesen noch kein Verhandlungsgegenstand. Seither wurde die zwischenstaatliche Regulierung dieses Bereichs unablässig verstärkt. Angesichts der zentralen wirtschaftlichen und politischen Bedeutung des öffentlichen Beschaffungswesens für das reibungslose Funktionieren der Staaten und der zwischenstaatlichen Gebilde kann davon ausgegangen werden, dass sich diese Entwicklung fortsetzen wird. Das ÜoeB muss aber zweifellos noch etliche Änderungen hinter sich bringen, um in Zukunft seinen gebührenden Platz als Herzstück des multilateralen Handelssystems einnehmen zu können.
Diesen Artikel als PDF herunterladen (PDF, 6066KB)
